对当前乡镇人大履行职权状况的调查

　　　对当前乡镇人大履行职权状况的调查

　　[日期：2008-08-24]来源：作者：吉文爱

　　二、当前乡镇人大履行职权中存在的问题

　　 1.对乡镇人大的地位及作用的认识存在误区

　　在调查中，我们感到乡镇人大的地位和作用尚未得到充分认识和普遍重视，这是影响乡镇人大履行职权的一个重要原因。我们在万堤镇进行了一次200人的问卷调查，问卷中有这样一道题，“现在农村乡镇一级的权力机关是哪个？”70%的人回答是乡镇党委，只有9%的人回答是乡镇人大，21%的人回答不知道。这个结果在一定程度上反映了当前人们对乡镇人大的认识。事实上，在乡镇权力分配中，党委是乡镇工作的领导核心，实际上也是乡镇政治、经济、社会事务管理工作的决策中心。乡镇政府负责本区域内的政治、经济、文化及其他各项社会事务的具体实施。从法律上讲，乡镇人民代表大会是农村基层国家权力机关。本乡镇的重大决策均需经过乡镇人大审议通过后才合法，才能付诸实施。在调查中，我们了解到，乡镇重大问题的决策均是由乡镇党委会议或党政联席会议作出。乡镇人大通常只是宣布先于人大会议召开的党委会或党政联席会议中已经产生的决策。使乡镇人大很难监督政府的决策行为。另外，由于乡镇党委而非乡镇政府是乡镇重大问题的实际决策者，而法律未赋予乡镇人大对乡镇党委监督的权力。从中我们可以看出，从法律上讲作为乡镇权力机关的乡镇人大，事实上在乡镇权力机构中，地位最弱。

　　 2.乡镇人大履行监督权的状况与法律赋予的职权要求尚有距离

　　在调查中，我们了解到，尽管乡镇人大能积极行使监督职能，但由于一系列的原因，使监督的效果大打折扣。首先，代表正常活动难以开展。乡镇人大一年一度的人代会还算正常，在人代会上，代表们能就政府工作报告对政府的工作提出批评和建议，促进政府改进工作。但会后代表各奔东西，大部分时间和精力用来做某些具体工作，实施人大监督就无从谈起。其次，由于监督缺乏一系列制度保障，这就使监督对象对乡镇人大的权威尊重不够，尤其是一些乡镇领导干部，只重视乡镇党委、乡镇政府的领导，忽视人大的监督，甚至把人大的监督看成“唱对台戏”、“找麻烦”，不愿接受人大监督。再次，因为乡镇党委、政府的负责人员是本乡镇的核心决策人员，握有事实上的人权和财权，这就使乡镇人大在开展监督活动时，往往“心有余悸”，不敢监督，即使监督也显得无力，有的连每年对政府工作报告的审议也变成了形式。

　　 3.乡镇人大代表的素质不高

　　乡镇人大由直接选举产生的代表组成。乡镇人大代表是乡镇人民代表大会的组织细胞，其素质高低直接影响乡镇人大履行职权的质量。在调查中，我们了解到乡镇人大代表的整体文化程度较低。根据2000年6月大名县乡镇人大换届情况的统计分析。全县新当选的1195名乡镇人大代表中，大学以上文化程度的33人，占2.7%，大专以上的75名，占6.2%，初中以下的482名，占40.5%。由于代表的素质不高，使得有些代表的政治责任感不强，认识不到人大代表所肩负的使命，有的仅将人大代表看做“荣誉称号”，缺乏代表意识。有些代表由于文化较低，甚至缺乏最基本的书写及口头表达能力，很难胜任代表工作。有些代表的政治活动能力较差，不能将选民的利益要求，通过自己的代表活动与其他代表形式共识，缺乏政治魄力。由于代表自身素质的局限，在一定程度上限制了乡镇人大职权的正确行使。

　　 4.乡镇人大主席的配备存在不足

　　由于乡镇人大没有常设机构，乡镇人大工作的开展主要依靠乡镇人大主席组织代表开展，所以乡镇人大主席人选对乡镇人大履行职权有着突出的影响。在调查中，我们了解到很多乡镇人大主席由乡镇党委书记兼任，非兼任和专职常务副主席一般由年老体弱、有一定资历的乡镇干部担任，人大主席、副主席的职位成了安置性职位。根据大名县人大提供的统计数据，1999～2002年这届乡镇人大主席、副主席的人员中，人大主席由乡镇党委书记兼任的有17名，专职副主席20人中年龄超50岁的有16名，大学以上文化程度的一个没有，大专以上的有7人，而同期乡镇党委、政府的领导人的平均年龄为40.5岁，大专以上文化程度的人员占67%。这种配备乡镇人大主席的方法带来的问题：一是人大主席在年龄、知识结构上的不合理，易给人们造成乡镇人大是“二线”人做的工作，与乡镇党委、政府相比处于次要地位的印象。二是人大主席专职程度低，干部身兼数职，既要顾本职工作，又要应付兼职工作，结果常常是顾此失彼，力不从心。三是工作效率低，一方面在党委或政府任职的干部往往将重点放在自己本职工作上，很难顾上人大工作；另一方面一些专职副主席往往体弱多病，影响人大工作的正常开展。所以，这种人大主席的配备方式很不适应乡镇人大的工作。

　　 5.乡镇人大履行职权的保障制度不健全

　　要使乡镇人大较好地履行其职权，必须在政治、经济、制度等方面给人大开展工作予以保障。然而，在调查中，我们了解到上述几个方面的保障很不健全。一是代表的言论自由得不到保护。由于一些乡镇国家工作人员民主意识淡薄，听不得不同意见，认为代表在人代会上提出的建议、批评是“挑刺”，甚至对提出建议、批评的代表以变相的方式加以报复。二是在经济支持上缺乏保障。乡镇人大代表开展工作所需的经费一般没有列入本级财政预算。乡镇人大代表开展工作时所需文件费、资料费、伙食补助费都无固定经费来源，每次都是靠人大主席临时找乡镇长批。三是在代表活动时间上没有保障制度。乡镇人大代表分布在不同的岗位，从事不同的职业，要使乡镇人大代表在闭会期间开展工作，必须有主席团的通知，否则，人大代表所在的单位一般是不会单独安排时间给人大代表从事活动的。

　　三、加强乡镇人大工作的几点建议

　　 1.正确处理好乡镇人大与乡镇党委、政府的关系

　　乡镇人大、乡镇党委、乡镇政府是乡镇权力系统中的三个中心，只有三者协调一致，才能促进各自工作的顺利开展。为此，一方面乡镇党委要把人大工作纳入重要议事日程，及时研究解决人大实际工作中遇到的难题。乡镇党委应充分尊重乡镇人大的法律地位。乡镇政府要树立法制意识，自觉接受乡镇人大的监督，做到人大职权范围内的事项，必须主动报请人大审议、批准。另一方面乡镇人大在工作中要与乡镇党委、政府多沟通，各项工作尽可能得到党委、政府的支持。在工作中要认真贯彻执行党的路线、方针、政策，严格按法律规定履行各项职权，支持党委政府的中心工作。并通过自身的工作，努力把党的主张与人民群众的意志结合起来。

　　 2.县级及其以上人大应加强对乡镇人大的监督指导

　　上级人大地位的特殊性，加强对乡镇人大工作的监督指导，能给乡镇人大强有力的支持。一方面上级人大的重视和支持，能使乡镇人大工作经常化、制度化、法律化、规范化，使乡镇人大在开展工作时，能放开手脚。另一方面，可以帮助乡镇人大解决一些实际问题，如乡镇人大干部的编制、职级、待遇、提拔、使用及人大的办公条件等问题，县级以上人大可向同级党委政府提出建议，督促加以明确、落实。这样，可使在乡镇人大工作的同志感到不低人一等，安心于乡镇人大工作。

　　 3.加大宣传力度，扩大乡镇人大的影响

　　乡镇人大履行职权难的一个重要原因，就是乡镇人大的地位和作用人们知之甚少。这就要求必须加大宣传力度，扩大乡镇人大的影响，使各方对乡镇人大的地位及作用有足够的认识，自觉地维护乡镇人大的权威。为此，一方面，要充分利用报纸、杂志及电视、电台等媒体加大《宪法》及《地方组织法》中对乡镇人大地位及职权规定的宣传力度，力争做到家喻户晓，使人民群众真正了解乡镇人大的地位和职权是法定的，自觉地维护乡镇人大的权威。另一方面，要充分宣传在乡镇人大工作中涌现出的典型、好的经验，使群众明白乡镇人大是能够实实在在为群众办实事的，是为民作主的机构，扩大乡镇人大在群众日常生活中的影响。

　　 4.加强乡镇人大制度建设

　　要使乡镇人大顺利地开展工作，必须从制度上加以保证。第一，要根据形势的发展，扩大乡镇人大行使决定权的范围。在改革开放和社会主义市场经济条件下，乡镇政府工作增多，职能扩大，其工作需要规范的事项也越来越多。同时，随着民主法制建设步伐的加快，这种新的形势必然要求进一步扩大乡镇人大的职权范围。第二，对乡镇人大行使决定权的程序做进一步规定，使乡镇人大的决定权具有更强的可操作性。由于《地方组织法》对乡镇人民代表大会行使决定权的范围只是作了原则的规定，在具体操作中，乡镇人大普遍反映落实决定权有困难，致使一些乡镇人大不能有效地发挥监督作用。

　　 5.加强乡镇人大干部队伍建设

　　鉴于乡镇人大没有常设机构，工作主要靠乡镇人大干部组织代表开展的特点，一定要强化乡镇人大干部队伍建设。要力争做到乡镇人大干部同乡镇党委、政府干部保持三个大致一样：一是年龄上大体一样，乡镇人大主席、副主席人选的年龄要梯形安排，既要有老同志，也要有新同志。二是在提拔交流使用的频率、级别、节奏上大体一样，在乡镇人大工作实绩突出的主席，可以提拔、交流任县级人大领导和乡镇党委书记、乡镇长、副书记，不能形成干部一到人大工作就提拔无望。三是在待遇和办公条件上大体一样，人大干部的政治、经济待遇要与同级党委、政府同级干部一致，不应有歧视。

　　 6.不断提高乡镇人大代表素质

　　乡镇人大代表素质的高低对乡镇人大正确履行职权有着重要的影响。为此，必须不断提高乡镇人大代表的素质。首先，要坚持代表当选条件。当选代表必须具备政治条件、品德条件、文化条件、能力条件，既具有参政议政之能，又具有参政议政之德。其次，科学确定代表结构，这就要求处理好干部、工人、农民、知识分子等方面代表的比例。在乡镇人大主要是普通群众代表与干部代表的比例，要防止把乡镇人代会变成干部会。要使人大代表真正代表人民。再次，要做好代表培训工作。通过培训使代表掌握基本的法律知识，熟悉人大及代表行使职权的方式和程序，为履行代表职责作准备。

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