从公用事业绩效看转变政府职能的紧迫性

　　　从公用事业绩效看转变政府职能的紧迫性

　　来源： [ 08-10-02 16:20:00 ] 作者：未知内容摘要：市场经济常态下自然垄断的公用事业能获得超过竞争性行业的利润水平；而经济普查结果表明，我国的情形却正好相反。导致这个“奇特”现象的原因是复杂的，其中政府职能界定不合理造成的成本监管不到位、错误政绩观驱动的基础设施过快增长以及行业准入限制等，是重要的方面。这从一个侧面反映了转变政府职能的紧迫性。

　　关键词：公用事业，监管，政府职能

　　一、一个迥异于市场经济常态的现象：我国公用事业（包括电力、热力的生产和供应业、燃气生产和供应业以及水的生产和供应业。）绩效比竞争性制造业差

　　水、电、气、热等公用事业总体上属于自然垄断行业。从理论上讲，如果这些行业不受到监管，那么，其均衡的产品（服务）供给量会小于社会最优水平，均衡价格高于平均成本，并获得超额经济利润。在成熟市场经济国家，公用事业或者由地方政府直接开办，或者由政府对私营公用事业实施严格监管，特别是价格监管。无论是政府开办公用事业还是政府对私营公用事业实施监管，价格监管都是建立在严格的成本审计基础之上，并允许垄断经营的企业获得合理但不是超额的利润。

　　但我国却存在一个与市场经济常态迥异的现象：2004年经济普查资料和1995年工业普查资料相对比，无论从2004年当年绩效水平看，还是从比1995年绩效水平提高幅度看，公用事业都比其他行业差。（两次普查的口径以及遵循的国民经济分类标准并非完全可比。本文在可得的数据范围内对1995年的数据进行了详细调整。）公用事业已经成为不少地方财政的一个负担。

　　从2004年当年绩效水平看（见表1），2004年全国公用事业法人企业主营业务收入利润率为5.79%，并不比制造业5.04%的主营业务收入利润率高多少。同年公用事业法人企业资产利润率为2.27%，更是显著低于制造业的水平。（笔者在某基层政府工作时注意到，每到年底政府的主管副秘书长都要为供热企业协调税收挂账和贷款购煤的事情。而且历史挂账已经积累了不小的数额了。这意味着这些行业的绩效实际上比账面利润数据反映的状况还要差。）（市场经济常态下垄断行业不仅会计利润为正，而且经济利润也为正。和会计利润相比，经济利润扣除了所有要素机会成本。实践当中两者的主要差别是：经济利润扣除了权益资本的机会成本。按照2004年我国法定长期贷款（六年期以上）利率的年利率水平作为资本价格，匡算权益资本的机会成本，据此估算各行业的经济利润。结果仍然是公用事业的水平低于竞争性的制造业。）

　　表1 2004年公用事业企业法人的利润率

　　资料来源：各省发布的“第一次全国经济普查主要数据公报”数据整理得来。得不到辽宁和西藏的数据。

　　从收集到的29个省（市、区）公用事业情况看，15个省区的主营业务收入利润率低于制造业的水平；27个省（市、区）的总资产利润率低于制造业的水平。其中，燃气生产供应业和水生产供应业的状况更差：11个省（市、区）的燃气生产供应业和18个省（市、区）的水生产供应业利润率为负。

　　从比1995年绩效水平提高幅度看（见表2），1995年“全部乡及乡以上及年产品销售收入在100万以上的村办、私营、合作经营、个体工业企业”（简记为口径A）、“全部乡及乡以上独立核算工业企业”（简记为口径B）中公用事业企业销售收入利润率分别为6.30%和6.29%；该口径B的资产利润率为2.42%。2004年公用事业企业收入利润率和资产利润率则分别为5.79%和2.27%。均低于1995年水平。而同期制造业和采掘业利润率水平则有较大幅度提升。

　　表2 1995和2004年工业行业运行效益的比较（%）

　　资料来源：根据国家统计局发布的“第一次全国经济普查主要数据公报（2）”和《中华人民共和国1995年第三次全国工业普查资料汇编-综合、行业卷》有关数据整理得到。

　　二、问题背后的重要原因之一：政府职能界定不合理

　　导致上述“奇特”现象的原因是非常复杂的。我国处在经济体制转轨和工业化、城市化过程中。这个过程中，公用事业不仅受自然垄断行业一般特性支配，还受多方面的政府职能和政策的影响。政府职能界定不合理，既有越位，也有缺位，必然对包括公用事业在内的各行各业产生影响，下面详细分析。

　　面对上述“奇特”现象，最容易想到的原因是这些行业的投入产出价格变化压低利润空间。如果实际情况真是如此，就意味着政府过度压低了公用事业价格，存在过度监管；政策启示就应该是放松价格管制。但下面的分析表明，实际情况并非如此，需要分门别类认真分析。

　　1995年电煤价格管制和煤电供需衔接体制还比较有效，但后来情况发生了很大变化，尤其是最近几年煤炭价格逐渐放开，而电力价格仍然受到比较严格的控制。如果以1995年各种价格指数等于100，那么，2004年电力工业（水、火、核电占总发电量比重基本稳定，火电发电量占全部发电量的比重稳定在80%。）的出厂价格指数为149.67，而煤炭工业的出厂价格指数为162.54。（《中国统计年鉴2005》的数据整理。）所以，煤价上升压低了发电环节利润空间。（水电比重下降也是发电环节成本上升的一个重要原因。1995年水电发电量占全部发电量的18.9%，2003年降低为14.8%。）但对电网企业而言，原则上讲其利润率应该是有保障的，因为现行的过网电价测算办法是成本加成法。

　　而对燃气及水等行业，终端价格并不是绩效低下的原因。从表3可见，如果把1995年各种价格水平记为100，那么，2004年居民消费品中的水、电、燃料类，零售商品中的燃料类，原材料燃料动力中的燃料动力类价格指数，都远远高于其他种类的价格指数。

　　表3 2004年有关价格指数

　　资料来源：根据《中国统计年鉴2005》有关资料计算得来。

　　

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