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从公用事业绩效看转变政府职能的紧迫性
来源： [ 08-10-02 16:20:00 ] 作者：未知 1995年我国全社会城市供水量481.56亿吨；2004年为490.27亿吨，增长了1.81%。（数据来源于《新中国五十五年统计资料汇编》第37页。）1995年口径A内的水生产供应业销售收入178.63亿元；2004年全部水生产供应业法人企业主营业务收入561.7亿元，增长了2.14倍。2002年调整国民经济行业分类标准后把污水处理等行业调入到水生产供应业，这固然使2004年主营业务收入数据中包含了污水处理企业的收入，进而使两年数据不完全可比，但仍然可以进行如下推算：假定污水处理和清洁水供应的价格相等（事实上前者远小于后者），那么把2004年主营业务收入的一半归为污水处理的收入，也就意味着2004年单纯供水（不包括污水处理）业务收入比1995年增长了57.22%。在供水量增长1.81%的情况下，销售收入增长57.2%，意味着价格提高了54.42%。换言之，如果假定1995年水生产供应的价格为100，那么，2004年则为154.42。
综合表3直接得到的价格指数，和上述对水价指数的推算可见，公用事业价格相对于制造业是上升的趋势。当然，1995-2004年期间公用事业相对于制造业的价格上升趋势，并不能代表现在时点上公用事业价格水平本身相对较高。但是，如果说1995年公用事业相对于制造业的价格水平下能够获得较高利润，那么，1995-2004年期间相对价格上升是扩大而不是缩小了其相对于制造业的获利空间。由此可见，需要在价格因素之外对这些行业较差的经济绩效给出解释。
成本监管失效，是重要原因之一。自然垄断产业监管的前提是成本监管。目前，政府监管仅仅偏重终端价格控制。由于缺乏严格的成本监管规则，这些行业的价格调整虽然有形式上的听证程序，但实际上参加听证人员很难在短期内搞清楚真实成本。因而价格监管在许多情况下反而成为这些行业亏损和软预算约束“合理化”的一个途径。
1995年城镇公用事业就业人员平均劳动报酬为7829元/人，分别为采掘业和制造业的1.36和1.51倍；2004年城镇公用事业就业人员平均劳动报酬为21543元/人，分别为采掘业和制造业的1.28和1.51倍。（《中国劳动统计年鉴2005》第58-60页的数据。
）可见公用事业工资率始终远远高于其他工业行业。公用事业虽不是劳动力非常密集的行业，单用工资率差距不能完全解释其和别的工业行业成本水平差距；但公用事业中劳动力并不需要太高专业训练，所以，其高工资率表明政府对这些行业的成本监管效果不明显。考虑到公用事业职工福利水平比较高的情况，其劳动力成本与其他行业的落差比名义收入数据显示的更高。这些行业的垄断地位使得其可以雇佣多于实际需要的劳动力，也加大了成本。
另外在电力领域，供电企业往往向自己举办的三产或者加工企业低价或者免费供电，为本系统职工免费供电；这会进一步刺激电力系统内部这些受益者浪费电力的行为。电力系统还以多种方式向关联企业转移利润（2006年的人大会议上，许多人大代表、政协委员提出了垄断行业职工享受高福利的问题。关于垄断企业的关联交易问题，最典型案例见“金元帝国调查”，《财经》，2004年9月5日封面报道。）。
目前许多价格听证程序中也提供审计部门出具的财务审计报告，主要审查现行财务规定是否得到贯彻。但审计工作中存在的突出问题是：对上述各种形式的交叉补贴和利润转移还没有有效的审查办法；许多过时的定员、定编、材料定额等标准还作为审计依据，导致对成本审计实际上不能反映最新情况。计划经济体制时期对各行各业都有一套定员和定额标准。大量竞争性行业市场化后，国家没有修订这些竞争性行业的定员和定额标准，也没有这个必要了；但针对垄断行业的定员定额标准不仅不应该像竞争性行业那样淡化，反而应该根据市场和技术变化情况及时修订，尤其是在这些行业以国有企业为主的情况下，更是如此。否则，政府监管职能就不到位。
地方政府在城市化过程中“积极”作为，导致基础设施过快扩张,能力闲置，也是重要原因之一。1995年全国城市日供水综合生产能力为19250.4万立方米/日，2004年为24753.0万立方米/日，增长了28.58%。1995年城市供水管道长度为138701公里，2004年为358410公里，增长了158.40%。而供水量则仅仅增长了1.81%。其中，生产用水由1995年的273.63亿吨下降为2004年的211.36亿吨，下降了22.8%；生活用水由1995年的158.15亿吨增长为2004年的233.46亿吨,增长了47.62%。1995年全年供水综合生产能力与实际供水总量之比为1.46倍，2004年上升为1.84倍。（这一段分析中的数据都根据《新中国五十五年统计资料汇编》第37页数据计算得来。）这些数据表明，城市供水设施和供水生产能力的增长速度，超过了用水需求的增长。
1995年全国城市人工煤气供应量为126.7亿立方米，2004年为213.7亿立方米，增长了68.67%；同期天然气供应量由67.3亿立方米增长到169.3亿立方米，增长了151.56%；液化石油气供应量由488.7万吨增长为1126.7万吨，增长了130.55%。三种供气管道1995年的长度为4.4万公里，2004年增长为14.8万公里，增长了236.36%。（这些数据根据《中国统计年鉴2005》表11-3的整理得来。）1996年全国城市人工煤气生产能力2406.83万立方米/日，2004年为8298.7万立方米/日，增长了244.80%；1996年人工煤气生产能力是实际供气量的65.17%，2004年这个数字则上升为1.4倍。（1996年的数据来自于《中国统计年鉴1997》表10-10；2004年数据来自于《中国统计年鉴2005》表11-6。）
这些数据表明，我国公用事业基础设施本身过度扩张，超前于实际需要。造成这种局面的一个重要原因是：在开发区热、房地产热、经营城市等因素影响下，城市基础设施必须跟进；但实际入住的企业和居民户少，导致基础设施大量闲置。（供水管道长度，指从送水泵至用户水表之间所有管道的长度。不包括新安装尚未使用的管道。供气管道长度，指从气源厂压缩机的出口或门站出口至各类用户引入管之间的全部已经通气投入使用的管道长度。不包括煤气生产厂、输配站、液化气储存站、灌瓶站、储配站、气化站、混气站、供应站等厂(站)内的管道。虽然许多终端用户内部管道建设费用可能由用户自己承担，但终端用户入住量不满，导致实际水、气需求之和小于相应公共管道主干网的供应能力，就会造成闲置。）而对闲置设施必须支付维护成本，客观上必然降低这些行业的利润水平。
如果基础设施超前投资主要依靠债务融资，那么还会提高资产负债率，加大财务成本。其他条件一定的情况下，必然降低利润率。事实上，正如表4表明的那样，1995-2004年期间公用事业资产负债率的确上升了。
政府在公用事业领域对民营资本的准入限制，也是重要原因之一。公用事业企业基本上是地方国有，民营资本进入这些行业受到多种限制，导致了两种后果。
第一，城市化和基础设施建设过程中，地方财政对公用事业投入不足，地方国有公用事业自我融资能力也不足，从而需要倚重债务融资，也有条件倚重债务融资。由表4可见，1995-2004年期间，公用事业的资产负债率上升了；但采掘业、制造业资产负债率大幅度降低了。导致这种反差的一个重要原因在于：采掘业和制造业准入放宽，大量投资者直接以业主权益资本的形式投资形成生产能力；而公用事业则没有这种宽广的融资来源。
表4 1995和2004年工业行业资产负债率的变化（%）
资料来源：根据国家统计局发布的“第一次全国经济普查主要数据公报（2）”和《中华人民共和国1995年第三次全国工业普查资料汇编-综合、行业卷》有关数据整理得到。
第二，民营资本进入受到限制（基础设施过快扩张条件下，民营资本也不愿进入。），政府就无法获得赖以监管该行业国有企业绩效的有效参照信息，从而为这些行业的国有企业提供了软预算约束的便利，导致改善经营的动力不足，管理松懈，运营成本控制不力，自我积累能力削弱。而竞争性行业放松进入管制，促进了竞争和企业的成本控制，即便是国有企业，预算约束也得以改进。
三、转变政府职能具有紧迫性
上面的分析表明，导致我国公用事业绩效比制造业差这个有悖市场经济常态现象的重要原因之一，是政府职能界定不合理。政府该管的没有管好：监管不到位；政府在市场可以发挥作用的领域过度作为：在错误政绩观驱动下推动基础设施过快增长。推动当地经济发展的愿望本无可厚非，短期内或许也有一定效果；但由于缺乏长远规划，或者过于乐观地估计需求增长，长期的效果可能是拖累包括公用事业在内的经济发展。
事实上，政府缺位和越位的问题在国民经济和社会发展其他领域也不同程度地存在，带有普遍性。如果说我国过去的政府职能界定有某种程度的历史必然性和合理性的话；那么，重新合理界定政府职能，该强化的强化，该退出的退出，已经凸显为当前和未来阶段不可回避的重要改革任务。转变政府职能的必要性、意义和着力点有许多方面，全面分析这些问题不是本文能够完成的。本文的意义仅仅是以我国公用事业绩效与市场经济条件下一般情形的迥异表现为视角，分析政府职能界定不合理造成的多方面影响，以及转变政府职能的紧迫性。
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